2016《全球投资风险分析报告》：政府违约风险

吉尔一片天

本文来源：海外经营风险管控
详细内容参阅2016版《全球投资风险分析报告》

作为全球第三大资本输出国，2015年中国对全球155个国家或地区进行了非金融类对外直接投资，投资额已达1180亿美元。商务部最新统计数据显示，2016年1-8月，我国境内投资者共对全球160个国家和地区的6000家企业进行了投资，累计对外直接投资1180.6亿美元，已经达到2015年全年的投资规模，同比增长53.8%。与此同时，中国企业面临的各类海外投资风险也日渐复杂，其中政府违约风险尤为突出。加强政府违约风险研究，深入分析此类风险的特点、原因并提出建设性的应对策略，不仅能够帮助中国企业增强政府违约风险的识别和管控能力，更好地维护企业利益，也有利于扩大中国的海外投资规模，增强中国在全球经济中的影响力。

一、政府违约风险简述

（一）政府违约的概念

目前尚无关于政府违约的统一定义。根据中国出口信用保险公司2015年编撰的《信用保险词典》，政府违约是指一国政府不履行与外国投资者签署的合同或协议，从而给外国投资者的正常经营带来影响的违约行为。

（二）政府违约的特点

政府违约与其他违约风险有很大不同，这与政治风险的特殊性有关。其一，违约主体特殊。政府违约的违约主体——政府具有非商业性，企业无法适用民事违约理论处理此类违约行为。其二，违约结果严重。由于政府的履约意愿是政府违约的最主要原因，而且企业很难在主权国家之外获得有效的外部担保，风险一旦发生，企业损失巨大。其三，风险复杂。政府违约通常与其他政治风险事件同时存在，复杂性较高。其四，风险管控困难。政府违约的风险管控对企业的风险识别能力要求较高，而且很难采取传统的风险控制策略实现风险规避，企业减损难度较大。

（三）政府违约的表现形式

政府违约行为有多种表现形式，包括政府直接违反合同或协议，取消或变更项目适用范围，因环保和其他许可、特定工程监管变化、特别许可变更、法律和行业规定的变化而违约，以及极端的项目报废风险。

二、政府违约风险的原因

（一）政治层面

政府违约风险是典型的政治风险，政治因素是诱发政府违约的最主要原因。

第一，政府违约与一国政治稳定性密切相关。发达国家政体整体稳定，法律较为健全，政府违约风险相对较低。发展中国家政治稳定性较低，法律法规和经济制度处于修订完善之中，政府违约风险相对较高。

第二，执政环境与政策变化易引发政府违约。在两党制或多党联合政府中，政党轮换、联合政府重组或议会大选常会引起政府政策调整。如果主要政党间政治和经济态度差异明显，那么政府换届就可能引起监管和投资政策的大幅变化，政府违约的可能性也随之增加。

第三，政治倾向性也会对政府违约产生影响。一般而言，左翼政府通常对外国投资采取保守态度，而且更倾向于通过征收、限制汇兑等措施提高政府的经济控制力，违约行为较多。而实施自由经济制度的国家则更注重市场力量，政府出于政治目的干涉经济的行为所受制约也较多，违约风险相对较低。

（二）经济层面

私有化和公私合营模式的扩展是政府违约的前提。1980年代以来私有化浪潮和公私合营模式大量推广，投资者开始广泛参与全球资源配置，并与东道国政府签订各类合同，政府违约风险随之升高。

东道国GDP增速放缓是引发政府违约的重要原因。经济增速放缓，财政赤字增加，政府便更有动力寻找额外收入。而且经济发展下降也易引发国内民众对海外投资者的保守态度，从而诱发政府违约行为。在全球或地区性经济危机爆发时，以上表现尤为明显。经济危机会迅速恶化东道国的外汇储备和财政收支状况，改变其商业和资本环境，并促使政府更多地干涉对外经济交往，政府违约风险随之升高。

政府违约行为也与一国收入水平有关。低收入国家对外资需求较大，违约意愿和能力均较低；高收入国家虽有违约能力，但在对外投资中多处优势地位，违约意愿也较低。与此相反，中等收入国家的经济和法律制度多在不断修订完善，更希望不断增强本国在对外投资中的地位，也有能力采取违约行为。

（三）项目层面

政府违约的微观因素多集中在项目层面。首先，项目的合同期限越长，越有可能因东道国的政治、经济和社会发展情况发生变更而遭遇政府违约事件。其次，项目股权配置中东道国政府、企业和国际金融机构等相关利益方的参与会降低东道国的违约概率。再次，如果项目所属行业的合同类型多样、行业标准正在修订变化中，或者会影响一国的核心利益，则面临政府违约的风险更大。最后，项目的实施特点，如会对东道国的自然环境或当地民众的日常生活产生负面影响等，也容易增加政府违约风险。

三、企业政府违约风险管控建议

政府违约风险虽然识别难度大，管控不易，但企业可通过投资前的风险评估、经营中的持续管控及风险发生后的处理等方面全面加强政府违约风险管控，减少损失。

（一）投资前的政府违约风险准备工作

1. 深入分析东道国投资环境

投资前，企业应全面了解东道国的政治制度、政府政策、经济水平、文化意识形态、社会秩序和宗教争端等状况。同时，应积极依托相关国家的风险信息通报制度，详尽评估东道国的国家信用和投资风险。中国企业可利用商务部的《对外投资合作国别（地区）指南》，中国信保的《国家风险分析报告》和《全球投资风险分析报告》等评估投资风险。

此外，投资者还应在投资前主动与东道国政府建立密切联系，以了解东道国政府的利益关切，掌握相关政府部门在项目中的角色和利益分配，挖掘可能影响投资协定签订和项目实施的各项因素，从而为投资决策和风险管控做好准备。

2. 购买海外投资保险以应对政府违约风险

在多边投资担保机构或国家政策支持的信用保险公司等投保政治风险是投资者防范海外投资政治风险最有效的应对措施之一。中国企业可在中国信保投保政治风险保险，以避免政治风险发生后造成的巨大损失。

（二）项目全周期的政府违约风险管控工作

1. 项目前期的投资结构设计和行业选择

投资结构的多元化设计是降低政府违约风险的有效手段之一，主要包括加大东道国政府、多边金融机构等的参与程度，进行联合投资等等。研究表明，项目投资结构中东道国政府或企业参与份额越高，项目违约概率也越低。国际金融机构的参与可增加东道国政府的违约压力，从而有效降低违约风险。利用其他灵活的合资方式（如与跨国公司或项目所在地社区等）进行联合投资，也可减小政府违约的可能性。

行业选择方面，由于对东道国能源、自然资源的大规模开发更易激发资源民族主义，也将面对更复杂的项目运营环境和更大的政府违约风险，海外企业应尽可能避开此类行业。如果确实要对这些行业进行投资，则应做好尽职调查和风险管控工作。

2. 项目进行中加强政府互动、社区活动与商业运营

在项目进行中与东道国政府等公共机构进行密切沟通并采取相应的宣传战略是降低政府违约概率的重要措施。在投资全流程中，投资人应选派专人与政府保持持续联系，积极与政府共享信息，加深其对投资者和项目的全面了解。

在项目全周期内持续参与社区建设也可降低违约风险。企业应在项目投资前期做好社区咨询，结合反馈内容不断优化项目设计，增进社区对项目的认可度，在项目建设期间应降低项目施工对社区居民生活的影响，在后续运营期则要与社区保持良好沟通，做好项目信息公示工作。

负责任的商业运营是投资项目建成并运营后降低政府干预的前提。投资者必须适时披露项目相关信息，严格遵守东道国的各项法律，主动接受东道国政府和社会对项目的管理和监督，避免腐败和贿赂行为。

（三）项目遭遇政府违约后的风险应对工作

由于以上相关风险管控措施无法完全避免政府违约行为，投资者也应积极做好违约行为发生后的争端解决工作。

直接与东道国政府协商解决争端是应对政府违约行为最有效的方式。按各国双边投资协定的规定，外国投资者应尽量采用友好协商方式与东道国政府解决争端，否则应通过ICSID仲裁庭、联合国国际贸易法委员会专设仲裁庭等国际仲裁来解决政府违约行为。

用尽当地救济也是国际投资争议的解决方式之一。外国私人投资者与东道国政府因直接投资问题产生争议时，可将争议第一时间提交东道国的行政或司法机关，按照程序法和实体法予以解决。
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