匈牙利社会保障制度改革及其对中

匈牙利生活

一、匈牙利的转制及其影响
　　匈牙利在1989年转制之前，总人口一直呈增长态势，到上世纪80年代中期达到1070万人。但在1990年总人口却下降到1037.5万人，到1999年下降到1009.2万人。在2000年和2001年虽稍有增长，分别达到1013.8万人和1019.7万人，但在2002年又下降到1015万人， 2003年再下降到1012.3万人。截至2006年7月，总人口下降到了998万人左右。匈牙利人口的下降，起因于国内经济波动所导致的出生率的降低与死亡率的居高不下。  目前，匈牙利的出生率只有9.72‰，而死亡率却高达13.11‰。这使人口老龄化的速度进一步加速，65岁及以上的老年人口占总人口的比重达到15.2%，而60岁及以上老年人口占总人口的比重已经达到20%。虽然自2001年开始，匈牙利成立了由十位政府部长与有关专家组成的人口委员会，力图扭转人口持续下降的局面，但收效甚微。
　　在制度转变之前，匈牙利青年人口中接受大学教育的比例水平已经达到世界前列，大约排在前五位以内；医生在人口中的比例高居世界榜首；家庭人均住房面积达到30多平方米，即使是城市里的一般民众，也都拥有面积较大的公寓，如教授等中层知识分子家庭就有别墅式住宅和私人小轿车；在上世纪80年代人均农业产值仅次于丹麦之后居世界第二位，肉、蛋、禽、奶等十种主要副食品的人均消费量均列世界前十位之内，其中几项居前一、二位，饮食的综合水平是世界上最好的。但在转制之后，伴随通货膨胀迅速上升，现在，水价是当年价格的100倍，天然气价格是当年的80倍，而平均名义工资只有当年的10倍。虽经多方努力，但2006年生活必需品的价格仍然处于上涨的态势：面包、牛奶等基本食品价格上涨幅度在10%至15%；能源产品价格提高幅度更大，天然气上涨27%，电费提高14.5%。匈牙利民调显示，2007年5月认为国家经济状况不好的选民将近70%，2007年8月上升到了83%。
　　匈牙利在1958年将农业合作社社员纳入社会保障体系，在1962年又将工业合作社社员纳入保障体系。在制度转变之前，匈牙利建立了惠及全民的养老保障和免费医疗保障。在1988年，匈牙利社会保障收入在GDP中的比例高达36.9%，居世界第一。虽然老龄化给匈牙利带来了经济增长的压力，但全民却享有全额医疗保障，生病住院不仅全部医疗费用由国家提供，连住院期间的伙食也是免费的。现在虽然也可以报销药费，但却要给医生支付数额不菲的“小费”。退休老年人领取到的养老金，虽每年都有提高，但仍然赶不上物价上涨的压力。
　　另外，制度转变之后，匈牙利的失业率一直很高。1996年达到 10%以上。后虽有所降低，但自2005年2月起，情况又显恶化。欧盟委员会公布的一项调查结果显示，在东欧国家中一直被认为状况最好的匈牙利，47%的居民认为失业问题是他们最大的烦恼，2005年的失业率达到7.2%。45.4%的失业人口已至少失业一年以上，失业时间平均长达16.2个月。2006年9月以来，又出现了所谓“谎言政治”的**乱。
　　二、匈牙利社会保障制度的改革
　　转制之后的匈牙利，为避免失业率迅速上升对社会安定的负面影响，一方面制定了就业促进法以鼓励就业和促进职业培训，另一方面改革了原来一切都包起来的社会保障制度，让民众在老龄化加深的过程中，较少依赖国家而承担相应保障责任。于是，匈牙利在养老、医疗等方面，进行了适应于市场经济的改革。
　　(一)在养老保险方面，建立了三支柱保险体系
　　在原社会保障制度下，社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，原社会保障体系依然维持，同时，国家面临经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人口老龄化等问题，社会保障支出急剧膨胀。1990年，按照传统社会福利制度的支出在GDP中所占的比例达到 28.4%，在国家预算中的比例达到46.3%；加上各种含有社会福利因素的经济补贴，如价格补贴等，使与社会福利有关的支出在GDP中所占的比例达到34.8%，在国家预算中的比例达到56.8%，国家财政不堪重负。
　　鉴于此，匈牙利于1996年改革了其社会保障体制，建立了适应于市场经济的三支柱养老保障体系。第一支柱为强制性、由国家管理、现收现付性的基础养老保险。由雇主缴纳雇员总工资额的20%，雇员缴纳自己工资的8%建立(为减轻企业负担，后将雇主缴纳的20%降低到 18%，将雇员的8%增加到10%)。第二支柱为自愿性、私人管理的养老基金，可采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式，有企业年金和个人储蓄账户两种。第三支柱为自愿性的职业年金或个人储蓄计划，主要由商业性养老金组成，目前由168家基金会管理。1997年春，国会再一次通过立法，改革第二支柱为强制性养老金，交由私营养老基金管理公司管理，并决定从1998年1月1日起实施。在个人缴纳的份额中，如雇员不参加第二支柱，8%全部进入第一支柱。如雇员参加第二支柱养老基金，则在个人所缴纳的8%中，2%进入第一支柱，6%进入第二支柱。第二支柱由个人缴费的6%建立完全积累的个人账户，目前由25家私有养老保险基金会进行管理并支付年金；基金投资于国家债券、股票等，最低回报率不得低于国债利率。
　　在管理主体上，第一支柱以财政部为主监督、审核。财政部负责作征收目标计划，税务部门在征收个人所得税的同时征收养老保险费。养老保险局负责信息管理和支付养老金，养老金主要通过邮局发放。第二支柱由财政部和国家金融服务监管局共同负责监管。税务部门的权威性和强制手段，保证养老金的收缴率达到90%以上。为抵御通货膨胀和经济波动的影响，匈牙利政府承诺财政承担第一支柱全部资金缺口(包括分离出第二支柱所造成的缺口和降低企业费率产生的缺口)的补偿责任，并明确规定，社会保险管理部门一旦发生基金赤字，财政部门随时要弥补赤字。
　　(二)在医疗保险方面，建立了三层就医制度
　　在医疗保险方面，匈牙利医疗保健管理体制的改革主要从两个方面进行。首先对医务工作者进行分流，减少社会的医疗服务成本，解决医生的就业问题。建立专业医院、社区医院和私人诊所的医疗网络。在社区建立家庭医生制度，让居民自由选择自己的家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。其次建立与市场经济相适应的医疗保险体制。从1993年开始，实行医疗保险自治，医疗保险费由个人和用人单位共同负担，其中雇主缴纳11%，雇员缴纳4% (后降低到3%)。生活贫困者，经有关部门核实，可继续享有免费医疗。医疗保险局与医院、诊所和家庭医生之间签订医疗服务协定。投保者可根据其所居住区域就近选择诊所和家庭医生。
　　从这里可以看出，匈牙利医疗服务被分为三个层次：第一层次是社区保健所的全科医师与家庭保健医生；第二层次是片区综合性门诊和专科门诊；第三层次是住院医疗。每个医生都在卫生部和医师协会备案。社区的家庭医生作为“守门人”的角色，发挥着重要作用。每个居民都有自己的医疗卡、健康档案和自己选择的家庭保健医生。如生病先到社区去诊断和治疗。保健医生根据病人病情，或开处方，或介绍去片医院诊疗，如果属大病会被介绍到区医院治疗。医生给病人看病是免费的，也不需交挂号费，但需提前预约医生并给医生以一定数量的“小费”。病人拿处方到药店自行买药，根据国家规定和药品种类，可以享受不同的优惠。医疗保险对这三个层次的医疗服务，有着不同的支付手段。对于家庭医生，按照其负责的居民数量领取费用；门诊根据接诊量按病种付费；住院按病种付费，不同疾病有不同的难度系数，类似于点分制付费法。
　　由于国内经济长期不景气，劳动者收入较低，再加之目前医疗保险费标准定得太高，造成许多人交不起保费，有些企业也拖欠雇员的医疗保险费，从而导致了全国的医疗保险费总是入不敷出。国家财政每年要补贴大�**姆种灰陨系娜笨凇�
　　三、匈牙利社会保障制度改革对我国的启示
　　通过对匈牙利社会保障状况的分析，我们可以得出以下教训和启示：
　　(一)社会稳定和经济发展是基础性保障
　　一个动荡的社会、一个人们对未来预期不稳定的社会，人们的生活就不会安宁。匈牙利的经济起伏、通货膨胀、外资垄断、民族经济欠发展等，使青年一代的结婚率降低、失业率上升。这一方面造成出生率降低，人口迅速递减，另外一方面，也使制度层面设立的、表面上看起来“很有保障”的养老金不能抵御物价上涨的影响。即使是所谓的“免费”医疗，也不能较好征缴保险金，造成大面积拖欠，使国家财政不得不承担很大的“兜底”压力。匈牙利的转制内耗，使得其在2002年左右才恢复到转制前的经济水平。何况其私有化过程中外资的入侵，使民族工业很难复兴。
　　(二)就业是最必要的保障
　　匈牙利改制后多年的发展历史表明，每逢经济发展，就业率上升，失业率下降，则政局安定，民心思稳，百姓生活会随之而改善。每逢经济起伏，失业率上升，则政局不稳，民心思变，百姓生活随之而艰难。虽然匈牙利被誉为东欧转型的所谓“典范”，其看似完善的保障，却并不能给国家带来必要的“安全”。
　　(三)医疗的分级管理、社区家庭医生制度的设立，是可资借鉴的宝贵经验
　　不管是农村还是城市，以社区为单位建立百姓可以自由选择的家庭医生制度，一方面可以监控地方性疾病和社会个体的疾病健康史，减轻医院的门诊负担，节约百姓求医问药过程的花费，另一方面也可以有效防止传染病的扩散，控制社会疾病风险。但怎样防止医生收取“小费”，却也是制度设计中应该仔细考虑的因素。
　　(四)养老保险第二支柱的强制缴纳，是必要的选择
　　匈牙利在社会主义时期完全由国家包起来的保障制度，给国家未来的发展，无疑会造成很大压力。其改革初期对第一支柱的倚重，不能抵御经济动荡和通货膨胀的负面影响。于是在1998年将自愿选择的第二支柱改为强制缴纳，这是不得不为之的选择。事实上，许多东欧国家和西欧国家，也都在制度设计上强制征缴类似于第二支柱的企业年金或个人储蓄。但要警惕的是，如果将第二支柱的保险资金，委托于公司或企业去营运，则要严控资金营运企业的进入门坎，确定最低盈利率。匈牙利各家基金会的投资回报率相差很多，最高的23%，最低的 6%。这会严重影响参保者的最终受益。
　　(五)养老保险“费改税”征缴制度，可以保证较大的征缴率
　　我国养老保险保费的征缴率之所以仍然偏低，一个主要的原因，就是劳动部门不能较好地掌握企业内部用工数量与工资高低状况。匈牙利将养老保险费用改为税务部门征缴之后，征缴率上升到了90%以上。这在制度上保证了第一支柱保险金额的安全性。我国对于是否进行“费改税”已争论多年，其利弊可从匈牙利的改革中有所借鉴。
　　(六)社会保险应随社会发展和经济增长而逐步改善
　　过高的保障费用，一方面会给企业造成较大压力，造成征缴不足、大量拖欠，另一方面也会给国家财政带来压力，影响国家经济发展。而且，保障与其它福利一样，具有刚性增长的社会预期。从高位有所下调，会遭致民众普遍的反对。故从低位逐渐上调，是比较保险的选择。匈牙利在制度转变之前的保障，属于全面保障，本来压力就很大。改制之后，虽然有所改革，将第二支柱也改为强制性征缴，但从下表可以看出，其养老保险工资征缴比例与我国差不多，但医疗保险和失业保险都高于我国。这种高位运行状况，会影响到企业的缴费积极性，影响企业的利润空间。所以，从匈牙利的教训以至整个西欧的教训中，我们可以借鉴的是，需在国家的可持续发展中逐步提高社会保障费用，而不可有“一步到位”的思想。
　　(七)提高退休年龄，是老龄化压力下可以考虑的选择
　　在人均预期寿命延长之后，在老年退休人员健康状况允许其拥有较高再就业参与率的影响下，提高退休年龄具有积极意义。现在，匈牙利将男性和女性的退休年龄已经推迟到62岁，将领取全额退休金的工龄延长到20年。在我国老龄化程度逐步加深的过程中，也需在借鉴别国经验的基础上，研究退休年龄的推迟问题。这既能够比较好的利用老年人力资源，也能够减轻养老金开支压力。
　　(八)农村以土地换年金的制度可资借鉴
　　在转制之前，匈牙利农民享有与城里人一样的养老保障，但随着社会保障制度的改革，这项福利已成为历史。在农业生产不景气的情况下，农民也不可能像城里人那样按月交保险费，农民的养老成了问题。于是，政府推出了以土地换年金政策，以解决年迈放弃耕作的农业人口的养老问题。匈牙利的土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施。第一期解决了3600名60岁以上土地所有者的年金问题，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。至2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。我国很多农村老人，在子女进入城市之后，耕作已成问题。如果能够采取先试验后推行的办法实施土地换年金计划，或许会成为新农村建设中的一项制度创新。
　　(九)借鉴匈牙利的经验，不可盲目照搬
　　很多到匈牙利考察后回来的学者或干部，看到了匈牙利社会保障制度的优点，比如其建立的包括了农村与城市的社会保障制度，比如其对家属的养老保障和医疗保障，比如其为刺激生育率而对妇女的特殊保障政策，比如其对老年人照料人员的工资补偿规定等，都很有意义。但借鉴别国的经验，需与我国自身的社会发展过程密切结合。我国还不能借鉴这些面面俱到的政策配置。匈牙利的人口已降低到不足一千万，而我国已经超过了 13亿并仍然处于增长态势。而且，匈牙利的城市化水平在上世纪80年代就已经达到了80%以上。即使在我国直辖市或省级层面借鉴其经验，也需要仔细分析其得失利弊，不可顾及其一面而失之另一面。
作者：中国社会科学院人口与劳动经济研究所　　张 翼


来源：匈牙利联合报